如何科学布局农村生产、生活、生态空间，建设宜居宜业和美乡村？近日，河南省人民政府办公厅印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），公布河南省第一批全域土地综合整治试点名单，并提出到2025年，试点区域逐步形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，形成一批可复制可推广的成功经验、模式。
开展七项重点工作
让农村生活空间更“优” 农民居住环境更“美”
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土地是不可替代的宝贵资源。此次试点工作深入实施以乡镇为单元的全域土地综合整治，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、产业导入与布局、历史文化保护等各项工作。结合农田建设、土地整治探索逐步解决土地细碎化问题的办法路径。积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求。按照申报一批、实施一批、完成一批、验收一批的原则，稳步有序推进试点工作。
如何开展？《实施意见》提出七项重点工作：
编制国土空间规划。试点乡镇要编制乡镇国土空间规划和村庄规划，根据村庄类型统筹耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等要素，优化用地布局，作为开展全域土地综合整治的依据。
制定实施方案。要以第三次全国国土调查和最新年度国土变更调查成果为基础，依据国土空间规划科学制定实施方案，将整治内容落实到具体地块。实施方案要明确工作目标、各类子项目安排、资金概算、进度计划、保障措施等，并报省山水林田湖草沙一体化保护修复领导小组办公室备案。试点实施期限原则上不超过3年。
开展农用地整治。优化农用地布局，统筹推进土地整治、高标准农田建设、耕地提质改造、未利用地开发、损毁土地复垦，促进耕地和永久基本农田集中连片，推进耕地数量、质量和生态三位一体高质量发展。
推进建设用地整治。有序开展农村闲置宅基地、工矿废弃地以及其他低效利用建设用地综合整治。统筹农房建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，保障农村一二三产业融合发展用地。
推进人居环境改善。开展乡村公共空间治理，改善村庄基础设施和公共服务设施，促进乡村交通、卫生、水利等基础设施建设提档升级，提升农村公共服务功能。
实施生态保护修复。立足乡村生态系统整体性和区域自然环境差异性，保护和提升乡村生态功能，统筹山水林田湖草沙等生态要素，实施地质灾害隐患点综合治理、水系综合治理、历史遗留矿山治理等生态修复工程，推进乡村绿化美化，建设绿色生态宜居村庄。
推进特色资源保护与开发。依托当地自然地理风貌、人文历史文化、特产美食等特色资源，加强乡村生态环境和文化遗存保护、发掘、传承和弘扬力度，推进特色资源开发，推动特色乡村建设。
推出七大支持政策
开拓乡村新业态 带动村民同致富
开展全域土地综合整治试点工作，离不开政策的支持。《实施意见》提出优化国土空间规划布局、试点区域内乡村振兴项目用地实行联合审批、优化耕地和永久基本农田布局、优先交易相关指标、优先安排各类涉农整治项目、构建自然资源权益利益共享机制、建立多元化资金投入机制七大支持政策。
在优化国土空间规划布局方面，按照建设用地规模不增加，耕地数量不减少、质量有提升，林地面积不减少、森林覆盖率不降低、生态保护红线不突破的整体要求，可对试点区域内建设用地、农用地布局进行优化调整。严禁调整生态红线，自然保护地内的林地、天然林地、省级以上公益林地以及法律法规规定禁止采伐的林木及林地不得纳入调整范围。加大“低散乱污”等各类用地整治力度，依法依规处置闲置土地。试点县（市、区）可提留不超过试点区域内建设用地增减挂钩节余指标的20%作为试点区域新增建设用地预留指标，保障试点区域内农村一二三产业融合发展用地需求。
试点区域内农民安置用地、基础设施用地、公益事业用地、一二三产业融合发展和乡村振兴项目用地，可直接使用试点区域内腾退的建设用地指标。建立联合审批流程，在制定试点实施方案时，明确复垦地块及实施时序，在确保试点区域内复垦耕地面积大于占用耕地面积的前提下，试点实施方案批复视同增减挂钩批复。乡村振兴项目建（构）筑物占地呈点状布局的，在符合国土空间规划的前提下，允许在城镇开发边界外规划布局和建设，按照建多少、征（占用）多少的原则，实行“点状”供地。
严格执行耕地占补平衡、进出平衡和永久基本农田“先补划后调整”等要求，并及时上图入库备案。对补划的永久基本农田或者集中连片整治出的补划耕地，要确保与现有耕地集中相连、质量不降低。严禁在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田。
对试点区域优先安排高标准农田建设、人居环境整治、美丽乡村、农村产业融合等项目。涉农整治项目要纳入国土空间规划和村庄规划。各部门涉农项目管理渠道不变，由各相关部门立项、实施、验收。对试点区域内开展集中连片生态修复达到一定规模和预期目标的生态修复主体，允许依法依规获取一定份额自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积从事生态产业开发。
实行奖补政策
坚持把农民利益放在首位
《实施意见》提出，加大对符合地方政府专项债券条件重点项目的支持力度。在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与全域土地综合整治，优化信贷评审方式，开发适合试点地方的金融产品，按照市场化原则提供中长期资金支持。鼓励社会资本参与全域土地综合整治、生态保护修复，鼓励农村集体经济组织积极参与综合整治工程。
同时，实行奖补政策，统筹部门预算实行基础奖补和绩效奖补。对符合立项条件的试点项目给予基础奖补资金。省级每年组织开展资金使用和土地利用绩效“双评估”，绩效评价结果与绩效奖补资金和指标奖励挂钩。具体绩效“双评估”奖补办法由省自然资源厅会同省财政厅制定。
《实施意见》还强调，坚持把农民利益放在首位，充分听取农民意见，尊重农民意愿。建立公众参与和监督机制，切实维护农民的合法权益，禁止违背农民群众意愿合村并居、大拆大建。
开展全域土地综合整治，没有现成的经验可循，要通过试点不断探索，在探索中不断完善。省自然资源厅有关负责人说，推进全域土地综合整治，关键看实施实效，看老百姓愿意不愿意、满意不满意。要因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的土地综合整治模式和路径，切忌千村一面。
专家观点
优化乡村空间布局 促进产业链条本土化构建
土地综合整治是在一定的区域内，以国土空间规划为引领，以乡村土地资源为重点，以山水林田湖草沙综合利用为理念，促进城乡融合、三产融合和三生融合，优化城乡建设格局，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业融合发展的一项系统工程。
针对当前土地综合整治工作，河南农业大学乡村振兴研究院副院长张锟表示，需要特别注意以下几点：一是要有利于乡村自然生态的修复，尤其是要按照人工修复和自然修复相结合的办法全面贯通乡村水系；二是要有利于农田的规模化经营，要把高标准农田建设与加强农村土地的规模化统一经营结合起来；三是要有利于农村建设用地尤其是空闲宅基地集约化利用，要鼓励各地以宅基地资格权有偿退出为路径，优化乡村空间布局，整合农村建设用地资源；四是要有利于一产优势区域发展三产融合项目，促进产业链条的本土化构建。
此外，在当前进行的高标准农田建设过程中，张锟表示，应当以发展壮大农村集体经济为目标，充分发挥村集体经济组织在农村土地双层经营制度下的所有权人的作用，促进农户土地承包经营权的回流，以各种形式开展适度规模经营，为高标准农田建设的投融建运管一体化创造条件。（王靖）
